——2018年5月29日在遼寧省第十三屆人民代表大會

常務(wù)委員會第三次會議上

省人大常委會委員

法制委員會主任委員 ?方世奎

主任、各位副主任、秘書長、各位委員 ：

開展規(guī)范性文件備案審查，是憲法法律賦予地方人大常委會的一項重要職權(quán)，是保障憲法法律實施、維護(hù)國家法制統(tǒng)一、實現(xiàn)依法治國的一項重要憲法性制度。自2008年6月省人大常委會全面啟動規(guī)范性文件備案審查工作以來，特別是黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》作出“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”要求之后，省人大常委會認(rèn)真貫徹落實黨中央的決策部署，積極履行法律監(jiān)督職責(zé)，不斷探索提高備案審查工作質(zhì)量和效率的途徑、方法，規(guī)范性文件備案審查方式、糾錯途徑等機(jī)制建設(shè)得到進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)。在常委會領(lǐng)導(dǎo)下，省人大法制委員會與其他各專門委員會和有關(guān)工作機(jī)構(gòu)密切配合，積極推進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作穩(wěn)步開展。

一、實施備案審查工作的方式和效果

制定機(jī)關(guān)依法、及時地將規(guī)范性文件報送備案，是備案審查機(jī)關(guān)依法履行審查職能的基礎(chǔ)。為了推動備案審查全覆蓋，自2014年起，省人大法制委員會加大了督促報備工作力度，在對省政府規(guī)章、市政府規(guī)章以及市人大常委會決議決定實行備案審查的基礎(chǔ)上，又將省政府發(fā)布的所有具有普遍約束力的其他規(guī)范性文件全面納入省人大常委會備案審查范圍，實現(xiàn)了備案審查對應(yīng)當(dāng)報備的規(guī)范性文件的全面覆蓋。三年來，備案審查經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通過對報備的規(guī)范性文件進(jìn)行主動審查、根據(jù)公民審查建議開展被動審查、以及圍繞常委會執(zhí)法檢查內(nèi)容對相關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行重點審查等方式，積極開展審查研究工作，及時發(fā)現(xiàn)和糾正規(guī)范性文件存在的問題，切實做到有件必備、有備必審、有錯必糾。

（一）堅持服從服務(wù)大局，切實維護(hù)國家法制統(tǒng)一。規(guī)范性文件包含有國家經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)管理的具體措施，是國家制度體系的重要組成部分。開展規(guī)范性文件備案審查工作，首先是要堅持和維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一原則，通過發(fā)現(xiàn)和糾正規(guī)范性文件存在的問題，確保各類規(guī)范性文件符合法律、法規(guī)的規(guī)定，推動規(guī)范性文件質(zhì)量和制度建設(shè)水平的整體提高；同時，也要充分關(guān)注國家和我省當(dāng)期工作重點，堅持著眼服從服務(wù)改革發(fā)展大局，積極落實國家和我省深化改革的具體要求，使備案審查工作能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革進(jìn)程，助力“四個著力”、“三個推進(jìn)”落實，為各項改革和“一帶五基地”、“五大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”等事關(guān)國家 大局、人民福祉和振興發(fā)展的重大決策 提供法制保障和制度支撐，實現(xiàn)制度建設(shè)與改革決策相銜接，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。

（二）堅持主動審查與重點審查相結(jié)合。明確審查工作具體程序，對報送備案的規(guī)范性文件全部進(jìn)行主動審查，圍繞常委會確定的執(zhí)法檢查內(nèi)容，對現(xiàn)行與之相關(guān)的規(guī)范性文件進(jìn)行重點審查。對發(fā)現(xiàn)存在需要糾正的問題，加強(qiáng)與文件制定機(jī)關(guān)的積極溝通、督促解決，最終推動糾錯。三年來，通過對報備文件的主動審查，共發(fā)現(xiàn)5件規(guī)范性文件存在應(yīng)當(dāng)修改的不合法或者不適當(dāng)情形，其中1件已經(jīng)由制定機(jī)關(guān)啟動修改程序予以糾正，3件正在修改過程中，1件正在溝通處理過程中；通過實施重點審查，對1件省政府規(guī)章提出修改建議，及時指導(dǎo)制定機(jī)關(guān)作出了修改。

（三）重視公民提出的審查建議，做好審查建議的研究、辦理和反饋工作。積極受理公民提出的審查建議，拓寬社會力量參與監(jiān)督的渠道。2017年，法制委員會根據(jù)公民提出的審查建議，對《遼寧省城鎮(zhèn)企業(yè)職工生育保險規(guī)定》《遼寧省城市居民最低生活保障辦法》《遼寧省農(nóng)村最低生活保障辦法》3件省政府規(guī)章進(jìn)行審查。在認(rèn)真研究、征求相關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上，向省政府有關(guān)部門提出了正式書面審查意見，要求依據(jù)國家相關(guān)法律和行政法規(guī)，對3件規(guī)章的相關(guān)條款進(jìn)行研究和修改。省政府按照審查意見及時對三件規(guī)章進(jìn)行了修改，并重新公布和備案。自備案審查工作開展以來，雖然常委會收到的審查建議數(shù)量有限，但在研究、辦理審查建議過程中，特別注重工作程序的規(guī)范化，分別在接收登記后、辦理過程中以及規(guī)章修改后，及時向?qū)彶榻ㄗh提出人書面反饋接收情況、研究辦理情況以及最終處理結(jié)果。

（四）將備案審查納入立法工作總布局，增強(qiáng)備案審查工作實效。規(guī)范性文件備案審查，是人大就制度建設(shè)實施法律監(jiān)督的一種重要形式，該項監(jiān)督與立法和其他制度建設(shè)工作密切相關(guān)。在做好備案審查常規(guī)工作的同時，通過備案審查監(jiān)督機(jī)制發(fā)現(xiàn)制度建設(shè)中存在的一般性問題，能夠?qū)彶槌晒苯討?yīng)用于立法中；通過綜合考慮立法過程中遇到的協(xié)調(diào)性問題，促進(jìn)相關(guān)規(guī)范性文件的自查和修改，可以推動整體制度建設(shè)質(zhì)量的提高。比如在制定《遼寧省學(xué)前教育條例》時，我們發(fā)現(xiàn)一些部門現(xiàn)行的規(guī)范性文件存在問題，及時向有關(guān)部門發(fā)函提出了修改意見，有關(guān)部門在制定法規(guī)配套規(guī)定時采納了意見，及時對相關(guān)規(guī)范性文件作出了處理。因此，將備案審查納入到立法和其他制度建設(shè)的總布局中統(tǒng)籌考慮，可以實現(xiàn)備案審查工作的多重效果，更加有效落實“針對問題立法，立法解決問題”要求。

2015年1月至2018年5月，省人大常委會共接收報送備案的規(guī)范性文件369件。其中省政府報送備案的規(guī)章25件、其他規(guī)范性文件216件；各市政府報送備案的規(guī)章86件；各市人大常委會報送備案的的決議、決定等規(guī)范性文件42件。從執(zhí)行備案程序形式要件要求方面看，報備率100%，及時率94.7%；從糾錯結(jié)果看，369件各類規(guī)范性文件有6件存在問題，占比1.6%，總體上可以作出規(guī)范性文件質(zhì)量良好的評價。這一結(jié)果表明：規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)能夠嚴(yán)格執(zhí)行憲法法律，制度建設(shè)能力、守法自律意識有了普遍提高；備案審查經(jīng)辦機(jī)構(gòu)履行憲法法律監(jiān)督職責(zé)，通過不斷完善制度、推動有關(guān)制度的有效落實，確?！皣曳ㄖ平y(tǒng)一”原則得到普遍堅持。

二、提高制度建設(shè)水平需要解決的主要問題

省人大常委會高度重視黨中央的決策部署，有關(guān)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)積極推進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作，制度建設(shè)總體效果良好。但持續(xù)性做好備案審查工作，也需要進(jìn)一步拓展思路，著力研究解決具體工作中存在的普遍性矛盾和共性問題。

（一）對新形勢下備案審查工作重要性的認(rèn)識仍需提高。在備案審查工作不斷推進(jìn)的同時，對備案審查制度和工作的重要意義認(rèn)識不深、重視不夠的問題在一定程度上仍然存在。備案審查機(jī)構(gòu)緊密圍繞全省大局和省委中心工作開展重點和全面審查的意識不強(qiáng)、視野不寬；文件制定機(jī)關(guān)存在對文件性質(zhì)、類別甄別不細(xì)、應(yīng)否報備把關(guān)不嚴(yán)、報備不及時、對與法律法規(guī)保持一致把握不準(zhǔn)的情形；社會公眾對規(guī)范性文件備案審查工作的認(rèn)知程度不高，主動參與備案審查的意識還不普遍。

（二）備案審查制度化建設(shè)需要加強(qiáng)。隨著備案審查工作實踐的推進(jìn)，有關(guān)備案范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序等方面的問題越來越成為加強(qiáng)和改進(jìn)備案審查工作和制度建設(shè)中的重要問題。一些比較規(guī)范可行的做法需要總結(jié)，一些程序性、原則性的問題亟待明確，有關(guān)審查糾錯的剛性力度需要進(jìn)一步落實。特別是《中華人民共和國立法法》修改后，立法監(jiān)督方面增加了有關(guān)主動審查、常委會工作機(jī)構(gòu)可以提出書面研究意見、向?qū)彶榻ㄗh提出人反饋等一些新的要求和措施，這些要求和措施都需要結(jié)合實踐工作予以研究落實、形成制度，以提高備案審查工作質(zhì)量和效率。

（三）規(guī)范性文件之間的一致性、協(xié)調(diào)性不夠。近三年的備案審查實踐發(fā)現(xiàn)，雖然報備的規(guī)范性文件出現(xiàn)問題的不多，但發(fā)現(xiàn)問題的領(lǐng)域比較集中，即規(guī)范性文件與國家法律法規(guī)修改結(jié)果不適應(yīng)，突出表現(xiàn)在一些規(guī)范性文件沒有緊跟上位法修改進(jìn)程及時作出修改廢止，導(dǎo)致客觀上與新修法律法規(guī)規(guī)定不一致等問題不同程度存在，影響了規(guī)范性文件整體質(zhì)量。

（四）備案審查隊伍建設(shè)和能力建設(shè)仍然有待加強(qiáng)。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，作為上層建筑的制度建設(shè)必須及時適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會的一系列變化。當(dāng)前，備案審查工作任務(wù)明顯增多，備案審查難度明顯增大，備案審查對工作人員能力的要求也變得更高。為與全面依法治國的新形勢新任務(wù)新要求相適應(yīng)，進(jìn)一步加大對報備文件的研究深度和審查力度，加強(qiáng)備案審查能力建設(shè)，提高備案審查隊伍的素質(zhì)和水平，已經(jīng)成為當(dāng)前需要解決的顯性問題。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)備案審查工作的措施

在堅持維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一的原則下，加強(qiáng)和改進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作，提高制度建設(shè)的能力和水平，是深入貫徹黨的十八屆四中全會“全面推進(jìn)依法治國”戰(zhàn)略布局、堅持習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想、全面落實十九大報告“使各級人大及其常委會成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)”要求、積極響應(yīng)省人大常委會黨組提出“站位民主法治第一線，推動和保障振興發(fā)展第一線”具體部署、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、樹立人大監(jiān)督權(quán)威的一項基礎(chǔ)性工作目標(biāo)。我們要深入落實黨中央、全國人大常委會對新形勢下開展備案審查工作提出的要求，積極履行職責(zé)，不斷探索完善深化備案審查工作發(fā)展的機(jī)制，進(jìn)一步扎實推進(jìn)備案審查工作的有效開展。

（一）加強(qiáng)備案審查的制度建設(shè)，為開展備案審查工作提供統(tǒng)一規(guī)范。緊密關(guān)注全國人大常委會關(guān)于備案審查制度建設(shè)的進(jìn)程和部署，逐步增強(qiáng)省人大常委會的制度建設(shè)力度，不斷提升備案審查制度建設(shè)質(zhì)量和工作規(guī)范化水平。加強(qiáng)同黨委法規(guī)部門、政府法制部門和其他備案審查機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào)，建立健全備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制， 強(qiáng)化在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，人大、政府備案工作機(jī)構(gòu)的協(xié)助配合。堅持問題導(dǎo)向， 在認(rèn)真總結(jié)已有經(jīng)驗和做法的基礎(chǔ)上，完善、細(xì)化有關(guān)備案審查的制度規(guī)定，健全工作機(jī)制、細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)、健全審查程序、明確糾錯環(huán)節(jié)，為開展備案審查工作提供明確、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的規(guī)范。按照常委會五年立法規(guī)劃安排，做好《遼寧省人大常委會規(guī)范性文件備案審查條例》的調(diào)研起草工作。堅持向常委會會議報告規(guī)范性文件備案審查工作情況，聽取常委會組成人員意見和建議，將專項報告作為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對常委會負(fù)責(zé)的制度性安排，突出常委會備案審查工作的主體地位。

（二）注重制度建設(shè)的協(xié)調(diào)性，從全局思考提高規(guī)范性文件質(zhì)量。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義已經(jīng)進(jìn)入了新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會主要矛盾的變化，意味著法律法規(guī)要為適應(yīng)這種變化作出經(jīng)常性的調(diào)整，不管是新制定的還是已有的規(guī)范性文件都要在內(nèi)容上適應(yīng)法律法規(guī)的變動。因此，規(guī)范性文件備案審查工作要主動關(guān)注法律法規(guī)修改情況以及社會發(fā)展現(xiàn)實需求，圍繞省委中心和重點工作，從全局上統(tǒng)籌把握制度建設(shè)效果，提高制度建設(shè)的協(xié)調(diào)性。不僅要注重新制定的規(guī)范性文件的備案審查，更要注重正確處理過去制定的規(guī)范性文件在當(dāng)前情況下的適用問題，處理好不同位階制度之間、同一位階新舊制度之間的協(xié)調(diào)性問題，特別是要注重與我省推行的各項重要改革決策是否協(xié)調(diào)的問題，避免因為規(guī)范性文件之間有矛盾、沖突而導(dǎo)致發(fā)生侵犯公民合法權(quán)益、干擾社會秩序、影響營商環(huán)境、阻礙或滯緩改革等行為。

（三）加強(qiáng)審查研究和處理工作，強(qiáng)化糾錯剛性要求和力度。積極主動、認(rèn)真負(fù)責(zé)地做好對報備規(guī)范性文件的審查研究工作，加強(qiáng)溝通、強(qiáng)化協(xié)作，推動各專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)形成合力。加強(qiáng)對備案審查制度和工作的宣傳力度，拓寬法定機(jī)關(guān)、公民和其他組織審查要求、審查建議的提出渠道，積極回應(yīng)社會關(guān)切；對于審查要求和審查建議，要認(rèn)真研究、處理，并及時進(jìn)行反饋。在審查對象上，要重點加強(qiáng)對政府規(guī)章特別是新賦予立法權(quán)的市政府規(guī)章的審查；在審查內(nèi)容上，對是否突破、規(guī)避國家法律法規(guī)，限制公民、組織權(quán)利或者增加公民、組織義務(wù)，增加部門權(quán)力或者減輕部門責(zé)任等問題進(jìn)行審查，同時重點對規(guī)范性文件是否符合社會主義核心價值觀、是否堅持貫徹創(chuàng)新協(xié)調(diào)綠色開放共享的新發(fā)展理念、是否適應(yīng)“放管服”改革或者優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)等要求進(jìn)行審查。要提高溝通協(xié)調(diào)和督辦工作力度，發(fā)現(xiàn)存在違法或者不適當(dāng)情形的，及時向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見，對經(jīng)審查確實存在需要糾正的問題的，要堅決依法予以糾正。

（四）加快備案審查隊伍和信息化建設(shè)，提高備案審查能力和效率。建立健全與工作實際相適應(yīng)的備案審查隊伍，開展備案審查工作業(yè)務(wù)培訓(xùn)，著力提高工作人員把握規(guī)范性文件合法性、協(xié)調(diào)性等方面的審查研究能力。進(jìn)一步加強(qiáng)與下級人大常委會備案審查工作機(jī)構(gòu)的工作聯(lián)系和協(xié)調(diào)，提高備案審查整體工作水平。積極推進(jìn)備案審查信息平臺建設(shè)，按照全國人大常委會的部署，確保在規(guī)定日期完成本級信息平臺搭建和工作人員的培訓(xùn)，并與全國人大常委會的信息平臺順利對接，實現(xiàn)規(guī)范性文件的網(wǎng)上報備，以信息化建設(shè)成果提升備案審查工作效率 。

以上報告，請予審議。

附件:《近三年省人大常委會接收報送備案的規(guī)范性文件 數(shù)量統(tǒng)計》

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